Integrert med makt : Dagens resultatmåling av introduksjonsprogrammet

Abstract

Migrasjon og integrering er i sentrum av samfunnsutviklingen. Det bidrar til befolkningsvekst og balanserer etterspurt arbeidskraft, samtidig som det setter samfunnskontrakten under press, polariserer den offentlige diskursen og mobiliser til valg. Det berører politiske, etiske og samfunnsøkonomiske problemstillinger. I en tid som er preget av økonomisk nedgangskonjunktur og usikkerhet blir viktigheten av effektivt integreringsarbeid meget sentralt for velferdsstatens overlevelse. Politisk skisseres det at vi står over et valg mellom det å kutte i velferdsordninger, øke skatter og avgifter, lavere migrasjon eller flere i varig mer effektivt arbeid. Regjeringens viktigste integreringspolitiske mål er at alle som bor i Norge får brukt ressursene sine, og tar disse med inn i fellesskapet. En rekke tiltak er utarbeidet for å bidra til å kvalifisere innvandrere for det norske arbeidsmarkedet. Et av de mest sentrale og omfattende er introduksjonsprogrammet. Denne oppgaven problematiserer introduksjonsprogrammets målinger gjennom en samfunnsvitenskapelig dokumentanalyse. Dokumentene omfatter lovverk, rapporter, NOUer og Stortingsmeldinger. Oppgavens hovedfokus er rettet mot å analysere hvordan introduksjonsprogrammets resultater måles, fremstilles- og benyttes. Dagens resultatmåling av introduksjonsprogrammet diskuteres i lys av maktteorier, og i oppgaven anvendes blant annet begrepene velferdsambiøsitet, definisjonsmakt og paternalisme som analytisk rammeverk. Med utgangspunkt i introduksjonsprogrammets resultater rangerer staten kommunenes, kommunene evaluerer sitt integreringsarbeid, og deltakere blir betegnet som suksessfulle eller ikke. Hvordan programmet måles er dermed av betydning for statens politikkutvikling, kommunens praksisevaluering, og deltakerens selvevaluering. Dette er en tverrfaglig oppgave som integrer bidrag fra de samfunnsvitenskapelige disiplinene vi har bakgrunn i – statsvitenskap og sosiologi- og sosialt arbeid. Vi har inndelt analysen i ulike nivåer; makro-, meso- og mikronivå. Makronivået omhandler stats- og nasjonsperspektivet, noe som i dette prosjektet omfatter synet på samfunnsøkonomiske gevinster av programmet, integreringspolitikk og målstyring. Meso-nivået er et mellomnivå som fokuserer på institusjoner. I denne oppgaven vil dette nivået handle om kommuner og deres introduksjonsarbeid. Mikronivået fokuserer på ansikt til ansikt samhandling på individnivå. I vårt tilfelle vil mikronivået omfatte introdeltakerne. Disse ulike nivåene blir på ulike måter berørt av introduksjonsprogrammet, dets målsettinger og målinger. Ulike trekk ved deltakerne, strukturelle forhold i kommunen, voksenpedagogisk innhold og kommunal organisering har en effekt på introresultater. Disse faktorene vektes ikke i dagens resultatmåling av introduksjonsprogrammet. Dette kan sees på som problematisk når resultatene blant annet blir brukt til å rangere kommuner og som et av flere beslutningsgrunnlag for å kalkulere om- og hvor mange en kommune kan bosette. Innvandrerens arbeidsintegrering stiger i de første årene, så stabilisere de seg for så til slutt å falle. På bakgrunn av disse momentene kan man spørre om programmet preges av et for stor “integreringshast”? Hvilke hensyn skal ivaretas når det utformes ny politikk? Partipolitisk integreringshast, eller samfunnets behov for bærekraftig arbeidsintegrering som er egalitær, fremtidsrettet, omstillingsdyktig og miljøvennlig? Programmet har på mange måter vært en suksess. Til tross for et gap mellom prosentandel innvandrere som er i arbeid og befolkningen for øvrig, har Norge en høy grad av sysselsetting blant innvandrere sett i et globalt perspektiv. Vi problematiserer ikke selve programmet, men peker på at dagens resultatmåling av introduksjonsprogrammet er mangelfull. Introresultatenes opprinnelige hensikt som punktmåling er utvidet over tid til å definere hele kommunens integreringsarbeid. Med dagens resultatmåling av introduksjonsprogrammet blir det utfordrende å måle om introduksjonsloven virker etter hensikten. Vi ser ingen korrelasjon mellom sentrale virkemidler som språkpraksis og arbeidspraksis og introresultater. Etter 13 år erfaring med programmet er det påfallende å konkludere med at programmet i for liten grad inneholder reelt kvalifiserende virkemidler. Vårt håp er at våre analyser vedrørende dagens resultatmåling av introduksjonsprogrammet vil kunne bidra til et formålstjenlig kunnskapsgrunnlag for morgendagens beslutninger. Vi har utformet noen policy anbefalinger med bakgrunn, i teori, metode, empiri og analysen av denne oppgaven: • Dagens resultatmåling av introduksjonsprogrammet beholdes, men revidert med følgende faktorer: - Resultatmålingen etter endt program avvikles, første måling blir ett år etter. - Resultatmålingen suppleres med overgang til grunnskole som måloppnåelse for Spor 1 deltakere. - Resultatmålingens måleinstrument for overgang til arbeid utvides til å defineres som at en deltaker er registrert med et hovedarbeidsforhold i et minimum av tre påfølgende måneder, samtidig som arbeidstiden er på ti timer per uke eller mer. - Innføring av “underveismålinger” som eksempelvis omfatter antall i grunnskole, videregående opplæring, eller i fødselspermisjon under programmet. • Formidling av forskning på resultatmåling av introduksjonsprogrammet suppleres med at: - Det etableres en revidert monitor for introduksjonsordningen som koordinerer og publiserer resultatene ett-, tre- og fem år etter endt program. - Det settes ned et utvalg som kan utrede hvordan trekk ved deltakerne, strukturelle forhold i kommunen, voksenpedagogisk innhold og kommunal organisering og eierskap kan vektes eller tas hensyn til i bearbeidelse av bosettingskapasitet, kommunal integreringsrangering og stat-kommune samarbeid. • En partssammensatt referansegruppe bestående av statlige myndigheter, kommunale fagfolk og tidligere introdeltakere nedsettes og konsulteres under utforming, lovfesting, implementering og evaluering av fremtidig introduksjonsprogram. “The university is a critical institution - or it is nothing.” - Stuart Hall